Dispense d'enquête pour les chemins communaux

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68-VOIRIE COMMUNALE

PROBLEME : La voirie occupe une place prépondérante dans le patrimoine des collectivités locales et dans leur budget : elle constitue en outre un indicateur de charges et un critère de répartition des dotations que l'Etat verse aux collectivités.

Toutefois, la voirie communale désigne les voies appartenant à la commune mais les textes ne définissent pas précisément les voies communales, proprement dites, et les chemins ruraux : la
distinction entre ces deux réseaux repose en droit sur le seul critère de la domanialité.

TEXTES

- Ordonnance n°59-115 du 7 janvier 1959 portant réforme de la voirie des collectivités locales.

- Articles L.161-1 et suivants du code rural.

- Articles L.141-1 et suivants et R.141-1 et suivants du code de la voirie routière.

- Article L.2122-21.1e et 5e notamment du code général des collectivités territoriales.

1- LA DISTINCTION ENTRE VOIE COMMUNALE ET CHEMIN RURAL

Aucune définition juridique n'est donnée par les textes de la voie communale et du chemin rural : la répartition a été établie par l'ordonnance du 7 janvier 1959. La distinction entre les deux
réseaux repose, en droit, sur le critère de domanialité : aux termes de l'article L.141-1 du code de
la voirie routière, les voies communales font partie du domaine public communal, les chemins
ruraux appartenant, selon l'article L.161-1 du code rural, au domaine privé de la commune.

Les voies communales

Du fait de leur appartenance au domaine public, les voies communales sont imprescriptibles et
inaliénables et les litiges les concernant relèvent de la compétence du juge administratif. L'article
L.2321-2.20e du code général des collectivités territoriales et l'article L.141-8 du code de la
voirie routière disposent que les dépenses relatives à leur entretien font partie des dépenses
obligatoires mises à la charge des communes. Leur gestion technique est assurée par les
communes mais les Directions Départementales de l'Equipement peuvent leur apporter leur
concours, moyennant rémunération.

Sont devenues voies communales, les voies qui, à la date de l'ordonnance de 1959, appartenaient
à la catégorie des voies urbaines, des chemins vicinaux en l'état d'entretien, dont la liste était
fixée dans chaque département par arrêté préfectoral, et les chemins ruraux reconnus dont les
conseils municipaux avaient prononcé l'incorporation par délibération.

Les chemins ruraux

Du fait de leur appartenance au domaine privé, ils sont prescriptibles et aliénables dans les
mêmes conditions que les autres biens privés de la commune et peuvent donc être acquis par
voie de prescription trentenaire ; les litiges les concernant sont soumis à la compétence du juge
judiciaire. Leur entretien ne figure pas au nombre des travaux constituant une dépense
obligatoire pour les communes. En dépit de leur appartenance au domaine privé, les chemins
ruraux faisant l'objet de travaux sont soumis au régime des travaux publics ; leur gestion
technique est assurée par la commune qui peut bénéficier du concours de la Direction
Départementale de l'Agriculture, moyennant rémunération. Les chemins ruraux sont affectés à la
circulation publique (article L.161-1 du code rural) et sont présumés affectés à l'usage du public,
notamment par leur utilisation comme voie de passage ou par des actes réitérés de surveillance
ou de voirie de l'autorité municipale (article L.161-2 du code rural).

Sont devenus chemins ruraux, les voies qui, à la date de l'ordonnance de 1959, étaient
considérées comme chemins ruraux non reconnus ou comme chemins ruraux reconnus et
chemins vicinaux qui n'avaient pas été classés comme voies communales par inscription sur les
listes respectivement dressées par les conseils municipaux ou les préfets.

2- CARACTERISTIQUES TECHNIQUES

Pour les voies communales, ce sont les dispositions de l’article R.141-2 du code de la voirie
routière qui régissent cette question. S’agissant des chemins ruraux, les caractéristiques
techniques sont prévues par les dispositions des articles D.161-8 et D.161-9 du code rural.

3- CLASSEMENT, DECLASSEMENT, SUPPRESSION : UNE COMPETENCE DU
CONSEIL MUNICIPAL

Les voies communales

Certaines voies peuvent faire l'objet d'un classement qui leur confère le caractère de voie
communale (un chemin rural peut être classé en voie communale, par exemple) ; le classement
est prononcé par le conseil municipal, après l'enquête publique prévue aux articles L.141-3 et
R.141-4 et suivants du code de la voirie routière (désignation d'un commissaire enquêteur, durée
de l'enquête fixée à 15 jours, composition du dossier d'enquête...). Le classement prend effet à la
date de publication de la décision pour les voies existantes, à la date d'ouverture à la circulation
pour les voies à ouvrir. La procédure de déclassement (une voie communale peut être déclassée
en chemin rural par exemple) obéit à une procédure identique. Il faut noter qu'une voie
communale déclassée qui ne fait pas l'objet dans le même temps d'un reclassement dans une
autre catégorie devient ipso facto un chemin rural si elle reste affectée à l'usage du public. La
jurisprudence administrative estime en outre que certaines voies publiques qui n'ont pas fait
l'objet d'un classement explicite présentent néanmoins les caractères d'une voie communale
(affectation à la circulation générale...: C.E., 19 janvier 1934, Commune de Beauvoisin ; C.E., 19
mai 1976, Société coopérative La Léonarde).

Selon l’article 9 de la loi n°2005-809 du 20 juillet 2005, les délibérations concernant le
classement ou le déclassement sont dispensées d’enquête publique préalable sauf lorsque
l’opération envisagée a pour conséquence de porter atteinte aux fonctions de desserte ou de
circulation assurées par la voie (article L.141-3 du code de la voirie routière).

Les chemins ruraux

Les chemins peuvent être soit retranchés du réseau par leur classement dans une autre catégorie
de voies, soit purement supprimés, c'est-à-dire soustraits en tant que chemins à l'usage du public,
soit aliénés à des particuliers et plus spécialement aux propriétaires riverains. L'aliénation d'un
chemin rural doit intervenir dans les conditions prévues à l'article L.161-10 du code rural
lorsqu'il appartient à une collectivité : le conseil municipal peut décider, lorsqu'un chemin cesse
d'être affecté à l'usage du public, de la vente, après enquête qui se déroule dans des conditions
analogues à celles relatives au classement d'une voie communale. Les intéressés peuvent se
grouper en association syndicale autorisée et demander à se charger de l'entretien de la voie. Si
aucune association de ce type n'est constituée, les riverains ont un droit de préemption sur les
terrains attenants à leur propriété. Lorsque le conseil municipal a décidé de l'aliénation, les
riverains doivent être mis en demeure d'acquérir les parcelles jusqu'en milieu du chemin. Le
nouvel article L.161-10.1 du code rural prévoit, lorsque le chemin est la propriété de plusieurs
communes, que son aliénation est décidée, après enquête unique, par délibérations concordantes
des conseils municipaux concernés dont les modalités d'application seront fixées par décret. Il
convient de signaler que l'aliénation du chemin rural prévue à l'article L.161-10 du code rural ne
peut intervenir que par une procédure de vente : l'aliénation ne peut être réalisée par voie
d'échange (CE, 20 février 1981, Cristakis de Germain ; 6 juillet 1983, Dubern ; 23 mai 1986,
Consorts Richard). Il faut souligner que les litiges relatifs à la propriété des chemins ruraux
relèvent de la compétence du juge judiciaire, alors que ceux qui concernent la décision
d'aliénation (délibération décidant la cession) relèvent de la compétence du juge administratif
(C.E., 9 février 1994, Epoux Lecureur). Dans le cas où la suppression ou l'aliénation d'un chemin
rural inscrit sur le plan départemental des itinéraires de promenade et de randonnée interromprait
l'itinéraire, l'article L.361-1 du code de l'environnement et la circulaire du 30 août 1988 relative
aux plans départementaux de promenade et randonnée, prévoient que doit être assuré le maintien
ou le rétablissement de la continuité par un itinéraire de substitution (à peine de nullité de la
suppression ou de l'annulation) proposé au conseil général.

4- LA POLICE ET LA CONSERVATION : UNE COMPETENCE DU MAIRE

Aux termes de l'article L.2122-21.1e et 5e du code général des collectivités territoriales, le maire
conserve et administre les propriétés communales et pourvoit aux mesures relatives à la voirie
communale. S'agissant des chemins ruraux, l'article L.161-5 du code rural dispose que le maire
est chargé de la police et de la conservation des chemins ruraux ; l'ouverture de ceux-ci à la
circulation publique conditionne l'exercice sur ces voies de pouvoirs généraux que détient le
maire en matière de police. Dans ces conditions, le soin de veiller au respect de l'affectation de
ces chemins à l'usage du public lui appartient. Ainsi, lorsqu'un particulier dégrade un chemin
rural, l'usurpe sur sa largeur, ou entrave la liberté de passage, le maire peut dresser ou faire
dresser procès-verbal en vertu des dispositions des articles R.610-5 et 131-13.1e (contravention
de 1ère classe : 38 euros au plus) du code pénal.

Il convient de noter que les chemins ruraux ne relèvent pas du régime de la contravention de
voirie : leur protection se trouve de fait assurée par ces seuls articles. Les contrevenants sont
passibles d'une amende et, en cas de récidive, d'une peine de prison.

S'agissant de l'obstruction d'un chemin rural, l'article D.161-11 du code rural donne au Maire les
pouvoirs nécessaires pour y mettre fin. Cette disposition prévoit en effet que lorsqu'un obstacle
s'oppose à la circulation sur un chemin rural, le Maire y remédie d'urgence, et que les mesures
provisoires de conservation du chemin exigées par les circonstances sont prises, sur simple
sommation administrative, aux frais et risques de l'auteur de l'infraction et sans préjudice des
poursuites qui peuvent être exercées contre lui.

Enfin, la commune peut imposer aux utilisateurs occasionnels ou réguliers du chemin une
contribution spéciale au motif que ceux-ci le dégraderaient anormalement (par exemple par les
passages répétés de camions, d'engins...), sur le fondement de l'article L.161-8 du code rural, dès
lors que le chemin fait l'objet d'un entretien régulier de la commune (une procédure identique
existe pour les détériorations anormales des voies communales, sur le fondement de l'article
L.141-9 du code de la voirie routière).

NOTA : Dans les communes, les voies publiques, routes, rues et places des villes ou villages
font partie de leur domaine public (sauf chemins ruraux) dès lors qu'elles sont affectées à la
circulation générale, ce qui n'est pas le cas, par exemple, des impasses (CE, 10 avril 2002,
Commune de Rugny).

S’il appartient à l’Etat de veiller au bon entretien de la route et de ses dépendances en matière de
route nationale, il incombe en revanche, en agglomération, à la commune de prendre à sa charge
l’aménagement et l’entretien des dispositifs qui sont utiles spécifiquement aux usagers locaux
tels que par exemple, les trottoirs, l’éclairage public ou les abris des usagers des transports en
commun (Rép. Min. n° 19713, JO Sénat du 23 février 2006, p.549).